内容摘要

非法行医以其流动性大、隐蔽性强、社会危害性强的特性，一直以来都是卫生行政机关重点打击的对象。在查处非法行医的过程中，通常伴随着对非法行医所使用的医疗器械、药品等涉案物品进行扣押、没收等处置。本文从一起非法行医行政处罚案件办理出发，通过对相关规定进行梳理，结合执法实务中遇到的问题进行探讨，以期进一步完善非法行医行政处罚涉案物品处置相关制度。

一、案例分享

某区卫生监督所接到群众举报，对一非法行医窝点进行执法检查。在执法过程中，疑似进行非法行医的行为人在检查时拒不表明身份并逃离现场，现下落不明。执法人员对非法行医的现场进行控制后，对如何处理涉案的药品、医疗器械、医疗设备等物品时产生分歧。有观点认为，因行政相对人下落不明导致案件事实无法查清，无法进行处罚，因此应当放弃对涉案物品的处置，将其留在原地；有观点认为可根据现有证据直接作出行政处罚，对涉案物品没收或销毁；有观点认为无论能否作出行政处罚，均可依据《民法典》无主物的程序，对查扣的涉案物品申请法院按照无主物进行处置。

二、非法行医行政处罚涉案物品的概述

非法行医以其流动性大、隐蔽性强、社会危害性强的特性，一直以来都是卫生行政机关重点打击的对象。而在非法行医案件的查处办理中，通常涉及非法行医所使用的药品、医疗器械、医疗设备等物品的处置。目前在卫生行政执法领域，对于涉案物品的处置虽有一系列的规定，但在实践中，对未明确规定的细节应如何处理，仍然存在争议

三、非法行医行政处罚涉案物品处置法律依据梳理

从卫生行政机关对涉案物品的控制行为的性质来看，可以分为两个阶段，即过程性处置（进行查封、扣押等行政强制措施）和终局性处置（对涉案物品进行没收后根据相关规定进一步处置、或退还行政相对人），相关法律依据梳理如下：

（一）过程性处置阶段的规定

《行政处罚法》第五十六条规定：＂行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。＂

《卫生行政处罚程序》第二十二条规定：＂卫生行政机关在收集证据时，在证据可能灭失、或者以后难以取得的情况下，经卫生行政机关负责人批准，可以先行登记保存。执法人员应向当事人出具由行政机关负责人签发的保存证据通知书。卫生行政机关应当在七日内作出处理决定。卫生法律、法规另有规定的除外。＂

此外，国家卫生计生委、国家中医药管理局出台的《关于印发无证行医查处工作规范的通知》第十一条规定：＂监督人员对无证行医案件进行调查时，有权采取以下措施：……（四）对可能灭失或以后难以取得的证明从事无证行医的药品、器械、工具等相关物品和场所，经行政机关负责人批准，采取证据先行登记保存措施；＂

综合上述规定，在办理非法行医行政处罚案件的过程中，卫生行政机关基于防止证据灭失的目的，可以经行政机关负责人批准后对证明从事无证行医的药品、器械、工具等相关物品和场所采取证据先行登记保存措施。

（二）终局性处置阶段的规定

《行政处罚法》第九条规定：＂行政处罚的种类：……（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；……＂第七十四条规定：＂除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。＂

《行政强制法》第二十七条规定：＂行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。＂

《基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条规定：＂违反本法规定，未取得医疗机构执业许可证擅自执业的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得五倍以上二十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算。＂

《中华人民共和国医师法》第五十九条规定＂违反本法规定，非医师行医的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止非法执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算。＂

此外，财政部《罚没财物管理办法》第七条规定：＂设置政府公物仓的地区，执法机关应当在根据行政处罚决定，没收、追缴决定，法院生效裁定、判决没收物品或者公告期满后，在同级财政部门规定的期限内，将罚没物品及其他必要的证明文件、材料，移送至政府公物仓，并向财政部门备案。＂

除了上述国家层面的规定外，各地也根据当地实际情况对罚没物品的处置细节进行了规定。以笔者所在的厦门市为例，厦门市财政局出台了《厦门市罚没物资监缴入库管理暂行办法》对相关内容做了细化，如第七条规定：＂市财政局授权市公物中心，负责政府公物仓库的设立和管理工作，统一接收管理执法部门的罚没物资并负责罚没物资的委托评估、拍卖等具体组织工作及负责监督检查执法部门罚没物资的收缴情况。＂第八条规定：＂执法部门依法收缴的罚没物资，除依法应当予以销毁的物品外，应将罚没物资全数上缴政府公物仓库，并按下列程序办理：……（二）执法部门依法将暂扣物资转为罚没物资应在案件终审判决生效后５个工作日内，将罚没物资上缴市公物中心……。（三）暂扣物资经批准应予返还的，被暂扣物当事人在通知期限内不领回暂扣物的，视为无主财产，执法部门应及时将物资上缴公物仓库。被暂扣物当事人有正当理由在通知期限内无法领回暂扣物的，经执法部门批准、公物中心核实后，由公物仓库发还暂扣物或拍卖所得价款。……＂

综合上述规定，在卫生行政机关先行登记保存涉案物品后，可根据《医师法》等相关法律做出行政处罚对物品进行没收，并根据财政部《罚没财物管理办法》以及地方财政部门出台的罚没物品处置规定，上缴财政部门。

四、本案处置思路分析

回到本案中来，根据前文所列规定，笔者认为可根据案件实际情况，分别对涉案物品进行处置：

（一）经卫生行政机关负责人批准，可以对涉案物品先行登记保存

根据《行政处罚法》和《卫生行政处罚程序》关于证据保全的规定，在证据可能灭失、或者以后难以取得的情况下，经卫生行政机关负责人批准，可以对涉案物品先行登记保存。

（二）先行登记保存涉案物品后，可根据本案实际情况分别作出处理决定

将涉案物品直接归还行政相对人。若可直接联系上行政相对人，则可通知前来领取，直接向其退还所先行登记保存的物品。

若行政相对人下落不明的，则可作出解除查封、扣押的决定文书并通知其前来领取，通过公告送达的方式送达行政相对人。经公告送达，行政相对人未能前来领取物品的，根据厦门市财政局《厦门市罚没物资监缴入库管理暂行办法》的规定则将涉案物品视为无主财产，上缴市公物处理中心处置。

五、从本案看卫生行政处罚领域涉案物品处置规定存在的不足

虽然经过前文一系列论证，大致梳理出了对本案涉案物品的处置思路，但同时也暴露出了目前卫生行政领域对处理涉案物品罚没处置的规定仍存在相应需要改进的部分：

（一）强化医疗行为规范性，筑牢纠纷预防根基

在法律、卫生行政法规的顶层制度架构层面，暂未对罚没物品处置作出详细规定。目前法律、卫生行政仅规定了对涉案物品可进行先行登记保存和没收，但对先行登记保存以及罚没的物品以何种机构、人员进行管理；对物品如何进行保存；与其他相关部门联合执法并处理罚没物如何处理；行政相对人下落不明时被先行登记保存的物品应如何处理等情况，并未作出明确规定

因未作统一规定，因此各地卫生行政机关在办理行政处罚案件的过程中，可能出现管理标准、方式不一致的情形。若当地的财政部门有出台的罚没物品处置的规定，尚可根据该规定进行处置。若当地财政部门并未出台相应规定，则完全依靠卫生行政机关对上位规定进行拓展性理解，以完成对罚没物品的处置。

六、卫生行政处罚领域涉案物品处置改进方案之探讨

针对前文所论述的问题，笔者认为可以参考其他执法领域的现行规定，从卫生行政执法制度架构层面，对涉案物品的处置进一步细化，便于各地卫生行政执法部门统一处置标准，从而更好地维护行政相对人的合法权利、提高行政执法的效率及公信力。

以公安部《公安机关办理行政案件程序规定》为例，该《规定》对各地区设立涉案财物管理部门作出了统一规定，明确罗列了在办理行政案件中应收缴的查获物品的范围，对收缴和追缴财物的后续处理作出要求，并且明确了实践中经常出现的诸如物品原所有人不明确或经通知拒不领取等情况下，可对物品进行上缴国库等处置的规定。便于各级行政机关统一涉案物品的处置标准。此外，海关等领域的相关规定也对涉案物品的管理作出了规定，这些其他部门领域的规定，可为进一步完善卫生行政执法相关规定提供借鉴。

七、小结

对于卫生行政处罚领域涉案物品的处置，目前我国在制度架构层面作出了原则性规定，然而也存在着规定过于宽泛，无法较好地与执法实际相匹配的情形。因此有必要随着时代的发展，对相关制度进行不断完善与迭代，从而更好地维护我国卫生行政处罚领域的公信度和权威性。

参考文献：

①古丽江·祖玛力．行政执法中对扣押物品的处置研究［Ｊ］．法制博览，２０２０（２８）：２８－２９．

②秦柯楠．　论行政强制措施中的＂无主物＂处置［Ｄ］．广西大学，２０１９．

③查封扣押的药品到期，联系不上当事人怎么办？［Ｎ］．　中国医药报，２０１４－０６－１１（００４）．

作者简介：林思捷　福建天衡联合律师事务所律师

中国研究型医院学会医药法律专委会＂忠言法语＂微信公众号２０２５年第３５期

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